2018年中国铁路物流行业主要政策汇总分析

一、行业主管部门分析

交通运输部、国家铁路局作为中国铁路行业的主管部门，负责制定全国铁路网建设规划、铁路运输规划、铁路行业的技术管理规程，负责分配铁路运力资源，并进行铁路运输的组织与管理。

二、行业监管体制分析

2013年3月14日，根据第十二届全国人民代表大会第一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，决定实行铁路政企分开，组建中国铁路总公司，不再保留铁道部。

将铁道部拟定发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；

组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；

组建中国铁路总公司（《国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》（国函〔2013〕47号）），承担铁道部的企业职责：负责铁路运输统一调度指挥，经营铁路客货运输业务，承担国家规定的公益性运输、专运、特运等任务，负责铁路建设，承担铁路安全生产主体责任等。

铁道部政企分开，成立铁路总公司

资料来源：立鼎产业研究中心

铁路总公司为中央管理的国有独资企业，由财政部代表国务院履行出资人职责，交通运输部、国家铁路局依法对发行人进行行业监管。

继续享有优惠：

铁路总公司继续享有国家对原铁道部的税收优惠政策，国务院及有关部门、地方政府对铁路实行的原有优惠政策继续执行，继续明确铁路建设债券为政府支持债券。

对于铁路承担的学生、伤残军人、涉农物资等公益性运输任务，以及青藏线、南疆线等有关公益性铁路的经营亏损，研究建立铁路公益性运输补贴机制，研究采取财政补贴等方式，对铁路公益性运输亏损给予适当补偿。

组织架构方面，原铁道部相关资产、负债和人员划入中国铁路总公司，铁路总公司目前下辖18个路局（含广州铁路（集团）公司、青藏铁路公司）、3个专业运输公司（中铁集装箱、中铁特货与中铁快运），3个事业单位（铁道党校、铁道战备舟桥处、中国铁道博物馆）及其他15个企业（中国铁路建设投资公司，中国铁道科学研究院等）。

铁路总公司组织架构

资料来源：立鼎产业研究中心

三、相关产业政策分析

——“公转铁”相关政策

2016 年9 月，公路治理超载拉开了“公转铁”政策的序幕。“公转铁”即将主要由公路负责的大宗商品运输转至铁路货运，尤其是京津冀与长三角的大宗货物全部由铁路进行运输。2017 年4 月，天津港开始禁止汽运煤进港，“公转铁”的政策开始进一步推行。按照该政策的计划，2018 年9 月，长三角地区及山东沿海港口的煤炭集疏港运输全部改为铁路运输。2019 年底前，京津冀、长三角地区的沿海港口的煤炭等大宗商品均改为铁路运输。此举不仅能够一定程度上转变公路主导大宗运输的格局，而且短期内再次为铁路货运量，尤其是持续下滑的“黑货”运输带来一定转机，货运量会由于替代效应走高。

2018年7月2日，国务院媒体吹风会就国务院第14次常务会议研究调整交通运输结构进行介绍解答，再次明确将增加铁路运输量（至2020年增长11亿吨，增幅30%），减少公路特别是大宗产品公路货运量，提高沿海港口集装箱铁路集疏港比例（2018-2020年集装箱多式联运年均增长30%以上）。次日，《打赢蓝天保卫战三年行动计划》正式印发实施，该计划将运输结构调整作为专门章节进行规划部署。

我们认为，此次吹风会及《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，是对中央经济工作会议提出运输结构调整以来各项讨论研究及政策推进的集中归纳总结。吹风会上明确了短期刚性治标、远期系统治本的坚决态度，结合近期一系列动作的政策高度、推进速度及落实力度来看，未来“公转铁”实施效果值得期待。

 “公转铁”大力推进，实施效果值得期待

资料来源：立鼎产业研究中心

从政策高度看，中央、部委连续跟进体现政策规格。基于十九大“交通强国”的重大决策部署，国务院多次提及“运输结构调整”，于中央经济工作会议、中央财经委员会会议均有部署，6月两次国务院常务会议进一步要求“大幅提升铁路货运比例”、“发挥铁路在大宗物资运输、长距离运输中的骨干作用”。此外，多部委均积极关注，生态环境部在全国环境保护工作会议、发改委在《关于做好2018年降成本重点工作的通知》、交通运输部在运输机构调整工作组会议都点名提到推进“公转铁”。从中央到部委的持续跟进，说明着眼降本增效与治污攻坚，调整运输结构的必要性与迫切性在中央顶层规划中已成为共识。

从推进速度看，供给侧改革和治污攻坚战形成合力，中央及部委频繁发声，将对运输结构调整实现密集型、长效型跟踪推进。2017年底以来，围绕“降成本”与“保蓝天”，国务院、发改委、生态部、交通部各项会议频繁召开，屡屡点名提升铁路运量。此前交通部先后于4、5月组织召开运输结构调整工作组会议以及加快推进运输结构调整工作座谈会，并成立运输结构调整工作组展开全国范围调研，以扎实推进各项工作。6月国常会再度强调，说明政策层面对运输结构调整保持高频关注，跟进监督迅速。

从落实力度看，铁路货运增量与蓝天保卫战先后部署三年计划，考核约束明确。铁路总公司已制定三年铁路货运增量目标及“货运增量行动方案”，7月2日国务院印发实施《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，推进节点及权责明确，具体考核约束下“公转铁”的落实力度值得期待。

1）《打赢蓝天保卫战三年行动计划》

2018年6月27日，国务院印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，明确提出：

优化调整货物运输结构。（立鼎产业研究中心，www.leadingir.com）大幅提升铁路货运比例。到2020年，全国铁路货运量比2017年增长30%，京津冀及周边地区增长40%、长三角地区增长10%、汾渭平原增长25%。大力推进海铁联运，全国重点港口集装箱铁水联运量年均增长10%以上。制定实施运输结构调整行动计划。

推动铁路货运重点项目建设。加大货运铁路建设投入，加快完成蒙华、唐曹、水曹等货运铁路建设。大力提升张唐、瓦日等铁路线煤炭运输量。在环渤海地区、山东省、长三角地区，2018年底前，沿海主要港口和唐山港、黄骅港的煤炭集港改由铁路或水路运输；2020年采暖季前，沿海主要港口和唐山港、黄骅港的矿石、焦炭等大宗货物原则上主要改由铁路或水路运输。钢铁、电解铝、电力、焦化等重点企业要加快铁路专用线建设，充分利用已有铁路专用线能力，大幅提高铁路运输比例，2020年重点区域达到50%以上。

大力发展多式联运。依托铁路物流基地、公路港、沿海和内河港口等，推进多式联运型和干支衔接型货运枢纽（物流园区）建设，加快推广集装箱多式联运。建设城市绿色物流体系，支持利用城市现有铁路货场物流货场转型升级为城市配送中心。鼓励发展江海联运、江海直达、滚装运输、甩挂运输等运输组织方式。降低货物运输空载率。

2）《2018-2020年货运增量行动方案》

中国铁路总公司将实施《2018-2020年货运增量行动方案》，以进一步提升运输能力，降低物流成本，优化产品供给，到2020年，全国铁路货运量将达到47.9亿吨，较2017年增长30%。《2018-2020年货运增量行动方案》，明确提出：

到2020年，全国铁路货运量达47.9亿吨，大宗货物运量占铁路货运总量的比例稳定保持在90%以上。其中，全国铁路煤炭运量达到28.1亿吨，较2017年增运6.5亿吨，占全国煤炭产量的75%，较2017年产运比提高15个百分点；全国铁路疏港矿石运量达到6.5亿吨，较2017年增运4亿吨，占陆路疏港矿石总量的85%，较2017年提高50个百分点；2018至2020年，集装箱多式联运年均增长30%以上。

为落实铁路货运增量三年行动方案，中国铁路总公司制定了详细的时间表、路线图和配套措施：一是提升运输能力。以扩充煤炭外运通道能力为着力点，围绕大秦、唐呼、侯月、瓦日、宁西、兰渝等六线和山西、陕西、内蒙古、新疆、沿海、沿江等六区域为重点，深入挖掘运输潜力，为铁路货运增量行动提供可靠的运力保障。扩大万吨重载列车开行范围。在唐呼线、瓦日线增开万吨重载列车，到2020年，将唐呼线、瓦日线打造成年运量1.5亿吨、1亿吨的大能力货运通道。2020年，蒙西至华中铁路投产后，将开行万吨重载列车，形成北煤南运亿吨级大能力货运重载通道。届时，我国将有大秦、唐呼、瓦日、蒙华等4条万吨重载铁路通道。挖掘既有通道潜力。充分发挥去年开通运营的兰渝铁路、西成高铁等新线作用，释放宝成、西康铁路等人川入渝通道能力，预计新增运能2000万吨；挖掘宁西、侯月等铁路运输潜力，预计新增运能1 200万吨。强化机车车辆装备保障。未来三年，铁路总公司将加大投资力度，新购置一批大功率机车和货车，满足货运增量运输需要。

二是降低物流成本。主动配合支持地方政府、港口及厂矿企业，大力推进铁路专用线建设，消除物流中间环节，实现各种交通运输方式无缝衔接。同时，紧密对接市场需求，按照“一港一策”“一企一策”的原则，逐港、逐企制定铁路运输解决方案，努力降低全程物流成本。

三是优化产品供给。深入推进铁路运输供给侧结构性改革，优化货运产品供给，努力提供更多满足市场需求的铁路货运产品。大力发展煤炭中长协运输和大宗货物协议制运输，大幅增加大宗直达和多式联运直达列车运行线，今年已确定或达成意向的互保协议运量超过20亿吨，约占全年铁路货运量的50%，较去年增长30%；加强与企业的对接，针对用户运输需求开发定制化货运产品，支持企业进行运输结构调整；与港口、航运、物流企业及国家物流信息平台等部门单位加强协作，实现多式联运信息资源的交换共享，提升货运信息化服务水平；按照“外集内配、绿色联运”思路，充分利用既有铁路货场（物流基地）和专用线的仓储能力，开行衔接大城市周边及市内点到点定制化货物列车，构建服务大城市物资供应保障的全过程绿色物流体系，切实提高铁路运输供给质量。

公路转铁路的意义体现在于改善运输体系结构，2017年，公路货运量占比78%，货运量为368亿吨，而铁路货运量占比仅为7.8%，货运量为36.9亿吨，公路货运量是铁路货运量的10倍，过度依赖于公路运输，而铁路运输的使用较少，运输体系不合理。并且，公路运输往往存在着超速超载，非法改装等问题，存在着安全隐患，而且易受到极端天气的影响。而铁路运输安全性更高，能耗低，不易受到极端天气的影响。而随着公路转铁路的推进，港口和大型企业铁路专用线建设步伐会加快，为企业提供更便利的铁路运输条件，引导企业采用低成本、能耗低的铁路运输，充分发挥铁路运输的比较优势，改善运输体系结构。

——新清算办法，有利于调动承运企业揽货积极性

2017年年底，中国铁路总公司出台了《铁路货物运输进款清算办法（试行）》，确立了基于承运企业付费清算为核心的货运承运清算机制。

原有铁路货运清算体系依据《铁路运输进款清算办法》（铁财[2005] 16号），总体思路为“收入来自市场，旅客运输、专业运输承运结算，普通货运分段计算，提供服务相关清算”。针对普通货物运输，在不同铁路类型的企业主体之间按“分段计费、分段清算”的方式进行清算，铁路局之间按照“管直”清算，即管内货运进款全部归己，直通货运按运行（周转量×统一单价）、发送（直通发送收入×统一比例）、到达（直通到达吨数×统一到达单价）分别清算。

新的铁路货运承运清算办法于2018年1月1日起实施，重点对铁路货物直通运输清算进行了改革，将铁路货运原有的“分段计算”调整为以货物承运企业为核心的直通付费清算模式。在原有“分段计算”清算模式下，以及不考虑直通运输企业之间相互提供服务的情况下，运输（运费）收入进款按照发送、运行、到达这3项在发送、通过和到达企业之间直接进行分配清算。而在“承运企业付费”清算模式下，运费收入归属承运企业，由承运企业按票向其他参与直通运输的通过企业和到达企业支付机车牵引费、线路使用费、车辆服务费、到达服务费和综合服务费等5项费用，以抵补相应的运输成本。提供服务的企业按照相应的计费工作量和清算单价从这5项付费中获取该票直通运输收入。其中，综合服务费又划分为中转服务、空车走行服务、集装箱使用服务和篷布使用服务等4项收入。

新货运结算条款运行规则

资料来源：铁总公司，立鼎产业研究中心

在新的承运清算模式下，发送（承运）企业能够显著获得更多的清算收入，激励效果明显。新清算模式不仅体现出明确的货运市场营销激励导向，同时有利于改善我国综合交通运输体系结构的合理性，以及有效促进铁路市场发展的可持续性。

(1)提高运输企业货运市场营销积极性。实施按照“承运企业付费”清算方式，一方面，能够显著提高铁路运输企业开展货运市场营销、开拓货源、承揽货物的积极性，有效提升企业市场经营意识和服务意识；另一方面，通过确定合理清算标准，能够确保提供服务企业抵补基本成本。铁路运输行业投资规模较大、投资回收期长，具有显著的规模效应，运量规模的提升对于降低企业运营成本十分关键，实施货运承运清算模式能够建立起明确的市场营销激励导向，利用经济手段加强运输企业市场主体地位。

(2)改善综合交通运输体系结构合理性。铁路具有运能大、运距长、成本低和节能环保等相对优势，将铁路货运市场份额进一步提升，能够充分发挥铁路在我国综合交通运输体系中的骨干作用和比较优势，对降低社会综合物流成本发挥重要的作用。同时，作为综合交通运输体系的重要组成部分，在货运承运清算模式下，铁路货运通过与其他运输方式的有机结合，开展高附加值货物的多式联运也能有效提高承运企业的清算收入，这对于加强综合交通运输体系中多种运输方式优势互补意义重大。

新的清算办法出来之后，如果是从港区运出，也即铁龙物流担当承运人角色，收入端由于所计距离从管内运输距离变为运输全长，铁龙物流的货运收入会变大，成本端由于五项费用的存在，也会相应增大。如果是运往营口港，那么沙鲅铁路是铁路货运的最后一段，这部分收入也由之前的货运收入变为清算收入。

——国家积极推进多式联运

我国目前固有运输方式主要包括公路、铁路、航空、航运四种方式，各自存在一定的局限性。随着我国经济的不断发展，单一的运输方式很难再满足企业庞大的物流需求。多式联运能有效对固有运输方式实现优势互补，削弱单一运输方式的不利影响。近几年，国家一直积极推进多式联运。

公路、铁路、航空、航运四种运输方式各自优缺点及适用范围

资料来源：立鼎产业研究中心

国家积极推进多式联运

资料来源：立鼎产业研究中心