近年来医疗新基建融资渠道日趋多元，央地两级政府主导投资

发布时间：2023-09-12　　来源：立鼎产业研究网　点击量： 1565　

近年来医疗新基建融资渠道日趋多元，除中央转移支付以外，专项债、财政贴息贷款、PPP等模式出现，其中地方政府财政是出资主力。医疗新基建所需资金量大，主要来源是央地两级财政支持以及医院自筹资金。受疫情影响，医院诊疗量下滑明显，所以政府财政是本轮医疗新基建的出资主力。根据《关于印发医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》，对于地方所属医疗卫生机构改革和发展建设，地方财政承担支出责任。在深化医药卫生体制改革期间，中央财政会对地方按规定给予补助。根据国家发改委披露，2021年，全国72个重大疫情救治基地建设总投资约426亿元，中央预算内投资约72亿元（占比17%）；县级医院提升项目总投资约686亿元，中央预算内投资约212亿元（占比31%）。同时，医疗新基建的融资渠道近年来日趋多元，除年度规划的补助资金以外，地方政府医疗专项债、阶段性财政贴息贷款、PPP项目等形式出现，为医疗新基建提供充足资金来源。

——中央每年会下达年度规划的补助资金，包括基本公共卫生服务补助资金、公立医院综合改革补助、医疗卫生机构能力建设补助等。中央通过转移支付直接下达的补助资金主要包括：一是基本公共卫生服务补助资金，主要的投向对象是基层医疗机构，用于对基本公共卫生服务任务进行补助。2021年，基本公共卫生服务补助资金为653.94亿元，延续往年增长趋势。二是公立医院综合改革补助资金，用于持续深化公立医院综合改革，支持公立医院高质量发展，2022年下达资金规模为80.39亿元。三是医疗卫生机构能力建设补助资金，用于县域医疗卫生机构能力建设、妇幼保健机构能力建设一级疾病预防控制等，2022年下达资金规模为59.94亿元。此外，中央还会对一些全国性或跨区域的重大公共卫生服务建设提供补助资金，如区域医疗中心等。

基本公共卫生服务补助资金额呈逐年递增趋势

资料来源：财政部

每年公立医院综合改革补助资金约100亿元左右

资料来源：财政部

——医疗专项债力度自2020年以来明显增加，2022年发行金额已突破3500亿元，成为医疗新基建的主要资金来源之一，2019年这一数字仅330亿元。医疗专项债属于专项债投向领域中的社会事业下属的卫生健康（含应急医疗救治和公共卫生设施）。发行主体通常是符合专项债券发行规定的公立三甲医院、二甲医院等公益二类事业单位。医疗专项债最早发行是在2018年，但是2020年以来规模才开始快速增加。2022年，医疗专项债发行规模已经超过3500亿元，而2019年这一数字仅330亿元。通过复盘地方医疗专项债，发现主要有以下用途：一是新建医疗资源，如医院、基层医疗卫生机构等；二是扩建医疗资源，如迁建、兼并整合、改扩建等；三是提升医疗服务能力，如医疗设备采购、数字信息化、智慧医疗等。

社会事业领域的新增专项债发行额占比 1-2 成

资料来源：中国债券信息网

2022年医疗专项债发行规模已经超过3500亿元

资料来源：Wind

——设备财政贴息贷款能帮助弥补医院资金缺失，2022年总贴息贷款额度2000亿元，央行披露截至2022年底已发放800亿元，2023年一季度医疗设备采购环节有望逐步受益。继2022年9月7日国常会宣布实施设备购置和更新改造贴息贷款政策之后，国家卫健委随即响应号召，发布《关于印发使用阶段性财政贴息贷款购置设备相关建议和参考材料的通知》，指导医疗机构使用阶段性财政贴息贷款进行设备配置和更新。此次贴息贷款政策具有较强的普惠性质，涵盖包括公立和私立在内所有医疗机构，且没有指定装备类型，没有限定少数科室。同时，贴息贷款采购流程将大体采用“医院自主申报采购计划、与银行达成贷款协议、发改委审批批复、进行采购招标、银行发放贴息贷款”的形式。根据央行公示的披露的结构性货币政策工具情况表，总贴息贷款额度在2000亿元，将足以弥补医院因诊疗量承压带来的现金流缺失，并且有一定纯增量。从时间节奏来看，此次贴息贷款要求企业于2022年12月31日前签订贷款协议且支付设备购置首批贷款（不低于总货值的20%），2023年一季度医疗设备采购环节有望受益明显。

开展财政贴息贷款更新改造医疗设备的主要政策内容

资料来源：中国政府网

除了财政主导的政策支持，为调动社会资本的积极性，政府近年来在试水公立医院PPP项目。2017年3月16日，《国务院办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见》要求，“进一步扩大投融资渠道，引导社会资本以政府和社会资本合作（PPP）模式参与医疗机构建设运营，开展PPP项目示范”。目前普遍的操作模式是，政府授权政府方出资代表与社会资本共同组建项目公司，政府授予项目公司约定期限内的经营权，产权一般归属于政府。项目公司负责医院的设计、投资、融资、建设，资产维护、物业管理，政府方（医院作为事业单位）运营核心医疗资源。医院项目有用户付费来源，但由于医院特殊的公益性质，核心医疗医院往往由政府控制，社会资本方根据上述经营内容的回报来源包括医疗服务收入、辅助服务收入、基础设施维护费用/物业管理费等。同时，根据《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》，公立医院的利润只能留存支持医院发展。因此，社会资本投入的医院投资建设和社会资本运营部分的成本，一般只能采用“政府付费”或“使用者付费+政府可行性缺口补助”模式。

公立医院 PPP 项目的主要结构一览

资料来源：中信证券研究部

然而，公立医院PPP项目发展整体较为缓慢，无论是投资额还是项目数都未有明显增长。为加快PPP项目建设，还需完善项目回报机制和建立财政补贴、融资便利、税收优惠等扶持机制。根据财政部数据，截至2022年10月，入库的医疗卫生领域PPP项目投资额2452亿元，占所有PPP项目投资额仅1.2%；项目数364个，占比所有PPP项目数2.6%。公立医院PPP项目发展之所以缓慢，主要是因为大部分项目受限于地方政府财政压力，采用的是使用者付费的回报机制，不仅时间过长，且亏损风险较大。特别是一旦发生医疗事故、设施质量问题或经营亏损，都将加大项目公司的经营风险。为此，一方面，政府需要进一步完善项目回报机制，在保证运营效率的基础上纳入更多辅助性服务内容。同时，选择可行的PPP项目运营模式，如医院停车场的新建BOT方式、医疗设备的BLT、医院住院部大楼的BLT或BTO、医用垃圾处理项目的BOT等。另一方面，应注重给予项目合作方更多的扶持机制，如财政补贴、融资便利、税收优惠等一系列优惠政策，提高社会资本参与热情。