2007-2019年我国村镇银行数量增长及历年相关政策法规汇总分析

村镇银行是指经银监会及其派出机构依据有关法律法规批准的，主要为县（市、区）域内“三农”、小微企业和社区居民提供金融服务的银行业金融机构。在经历前期高速发展以及国家进一步加强村镇银行监管后，国内村镇银行发展速度降速，2017-2019年我国村镇银行新增数量有所下降。

历年我国村镇银行数量增长统计

资料来源：银监会

一、2010年以前相关政策法规汇总

2006年12月，银监会出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》；2007年1月，出台《村镇银行组建审批工作指引》；2007年3月1日，全国首批3家村镇银行开业。

2009年6月，银监会出台《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，允许符合条件的小额贷款公司转为村镇银行。7 月，为推动包括村镇银行在内的新型农村金融机构快速发展，银监会编制《新型农村金融机构 2009年～2011 年总体工作安排》，计划三年在全国设立 1294 家新型农村金融机构，其中村镇银行1027 家。

2010年4月，银监会下发《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》，明确拥有30家以上新型农村金融机构的主发起人可组建新型农村金融机构控股公司等。5月，国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，鼓励民间资本参与设立村镇银行。

二、《关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》

2011年7月25日，银监会制定印发了《关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》。包括：1．调整组建村镇银行的核准方式、2．完善村镇银行挂钩政策、3．提高了村镇银行主发起行资质、4．发起设立村镇银行的审批流程。

三、《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》

2012年5月，银监会出台了《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》，明确民间资本进入银行业与其他资本遵守同等条件，支持民间资本参与村镇银行发起设立或增资扩股，并将村镇银行主发起行的最低持股比例由20%降低到15%。

《实施意见》明确，支持符合银行业行政许可规章相关规定，公司治理结构完善，社会声誉、诚信记录和纳税记录良好，经营管理能力和资金实力较强，财务状况、资产状况良好，入股资金来源真实合法的民营企业投资银行业金融机构。

《实施意见》同时强调，要为民间资本进入银行业创造良好环境。各级银行业监督管理机构要鼓励各类投资者投资入股银行业金融机构，在市场准入实际工作中不得单独针对民间资本进入银行业设置限制条件或其他附加条件；要及时公布有关投资银行业金融机构的法规、政策和程序，以及银行业市场准入行政许可事项、结果，不断提高银行业市场准入的透明度；要进一步加强对民间资本进入银行业的服务、指导，依法答复相关法规和政策咨询；要严格履行监管职责，接受社会公众依法对银行业市场准入工作进行监督。

《实施意见》指出，要坚持审慎监管，促进民间资本投资的银行业金融机构稳健经营和稳步发展。民间资本进入银行业与其他各类资本同等遵守有关投资银行业金融机构的审慎规定，各银行业金融机构均应遵守《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》等相关规定，规范关联交易等行为，控制关联交易和其他风险。对于已经或者可能发生信用危机，或者有违法经营、经营管理不善等情形的银行业金融机构，银行业监督管理机构应当依法及时采取相应的风险处置措施。

《实施意见》要求，银行业应加大对民间投资的融资支持。

四、《全国农村经济发展"十二五"规划》

2012年8月6日，国家发改委印发的《全国农村经济发展"十二五"规划》提出，将创新金融支农体制机制。《规划》称，要加大对农村金融政策支持力度，拓宽农村融资渠道，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。

根据《规划》，我国将放宽农村金融准入政策，鼓励和规范发展多种形式的农村金融机构，加快培育村镇银行、贷款公司、农村资金互助社，鼓励有条件的地区以县为单位建立社区银行，有序发展农村小额贷款组织。加强农村信用体系建设，扩大农村有效担保物范围。发展农村保险事业，健全农业保险制度。支持符合条件的涉农企业上市。

四、《关于进一步促进村镇银行健康发展的指导意见》

2014年12月12日，银监会发布《关于进一步促进村镇银行健康发展的指导意见》：主要内容包括：

1）鼓励国有商业银行和股份制商业银行主要在中西部地区发起设立村镇银行，支持其在未设立分支机构的县（市、旗）发起设立村镇银行。城市商业银行和农村商业银行原则上在省内发起设立村镇银行，鼓励符合条件且资产规模大、资本实力强、具有并表管理能力的城市商业银行和农村商业银行在西部地区集中发起设立村镇银行，支持对口援建省（市）的城市商业银行和农村商业银行在新疆、西藏、四川等援建地发起设立村镇银行。

2）积极支持和鼓励民间资本参与村镇银行组建，扩大民间资本进入村镇银行渠道。公开村镇银行市场准入标准和流程，强化市场行为约束，提高市场准入透明度；等等。

五、《关于提升银行业服务实体经济质效的指导意见》

2017年4月，中国银监会发布《关于提升银行业服务实体经济质效的指导意见》，提出：有序推进民营银行设立工作，落实民营银行监管指导意见。继续支持符合条件的民间资本发起设立消费金融公司、金融租赁公司、企业集团财务公司、汽车金融公司和参与发起设立村镇银行。

六、《关于开展投资管理型村镇银行和“多县一行”制村镇银行试点工作的通知》

为认真落实党中央乡村振兴战略，以及建设普惠金融体系、加强对偏远地区的金融服务和推进金融精准扶贫的决策部署，进一步解决中西部金融服务薄弱地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足问题，银监会于2018年1月印发了《中国银监会关于开展投资管理型村镇银行和“多县一行”制村镇银行试点工作的通知》（以下简称《通知》）。

村镇银行自设立以来，在健全农村金融体系、激活农村金融市场和服务支农支小等方面发挥了积极作用。《通知》强调要继续做好村镇银行培育发展工作，把工作着力点放在支持普惠金融发展和服务脱贫攻坚上，从完善准入政策、加强定位监管、加强风险监管三个维度，提出了21项具体政策措施。

《通知》强调，各级银行业监管机构要站在服务乡村振兴战略的高度，认真落实建设普惠金融体系和推进金融精准扶贫决策部署，在有效防控风险的前提下，积极稳妥推进村镇银行培育发展工作，健全多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系。为强化正向激励，调动社会投资积极性，《通知》提出支持各类合格银行机构发起设立村镇银行和优化完善挂钩政策等措施，引导把更多金融资源配置到农村地区。

针对现行主发起人管理模式协调难度大、成本高、资源不集中等问题，为强化中后台系统支持，提高村镇银行集约化管理和专业化服务水平，《通知》提出，具备一定条件的商业银行，可以新设或者选择1家已设立的村镇银行作为村镇银行的投资管理行，即投资管理型村镇银行，由其受让主发起人已持有的全部村镇银行股权，对所投资的村镇银行履行主发起人职责。《通知》强调，投资管理型村镇银行要以促进村镇银行持续健康发展、提高集约化管理和专业化服务水平为宗旨，着力增强村镇银行管理水平和中后台服务功能，建立面向“三农”和小微企业的股权结构、治理架构和服务机制，并积极参与发起设立村镇银行，重点布局中西部地区和老少边穷地区。

针对中西部和老少边穷地区部分县域经济总量小、人口少、金融承载能力弱的实际情况，为提高村镇银行可持续经营能力，在实现商业可持续的前提下，加大金融扶贫力度，提高欠发达地区金融服务的覆盖面和可得性，《通知》提出，在中西部和老少边穷地区特别是国定贫困县相对集中的区域，可以在同一省份内相邻的多个县（市、旗）中选择1个县（市、旗）设立1家村镇银行，并在其邻近的县（市、旗）设立支行，即实施“多县一行”制村镇银行模式。

《通知》进一步强调村镇银行要强化支农支小战略定力，加快完善服务网络体系，创新商业模式、金融产品和服务，大力支持普惠金融发展；支持村镇银行结合当地经济特点和服务需求，遵循风险可控等要求，申请开办新业务，提升支农支小服务能力。

《通知》要求各级银行业监管机构把防控风险放到更加重要的位置，督促村镇银行强化风险管理，采取科学有效的监管方式和措施，有效防范和控制各类风险。

《通知》完善了村镇银行市场准入政策，优化了村镇银行投资管理模式和设立方式，有利于进一步提升村镇银行县（市、旗）覆盖面，进一步提高普惠金融服务覆盖率、可得性和满意度，是银监会落实党中央乡村振兴战略、大力支持普惠金融发展和服务脱贫攻坚的重要举措。下一步，银监会将继续支持各类符合条件的社会资本参与组建村镇银行，加快完善农村金融组织体系，提高普惠金融服务水平，有效对接精准扶贫信贷需求，加大支持和服务实体经济力度。

七、《关于推进村镇银行坚守定位提升服务乡村振兴战略能力的通知》

为推进村镇银行更好地坚守支农支小市场定位、专注信贷主业，银保监会2019年12月发布《关于推进村镇银行坚守定位提升服务乡村振兴战略能力的通知》，要求村镇银行必须始终坚持扎根县域，专注信贷主业，并专门制定了监测和考核村镇银行坚守定位和服务乡村振兴战略能力的4项基础指标，同时要求属地监管部门结合辖区实际，对基础指标进行进一步细化和差异化。

《通知》指出，各地银保监局制定监测考核指标体系可在上述四项基础指标基础上，适当增加诸如信用贷款占比、中长期贷款占比、单户100万元以下贷款占比等。此外，各地银保监局可对上述四项基础指标具体数值根据辖内实际情况作出适当调整，但原则上应满足以下标准：各项贷款占比不低于60%，农户和小微企业贷款占比不低于70%，户均贷款不高于100万元（注册地在直辖市、计划单列市和全国百强县的机构可放宽至150万元）。

《通知》所设置的基础考核指标对部分在不良率高企、放贷困难地区的村镇银行来说，会形成较大压力。各地情况差异较大，但好在《通知》要求属地监管部门结合辖区实际，对基础指标进行进一步差异化。总体看，监管考核指标的设置，利于对村镇银行严格坚守县域和专注主业形成硬约束，强化村镇银行支农支小的定位。

此外，《通知》也支持村镇银行多渠道拓宽资金来源，推动和利用开发性、政策性银行对村镇银行开展转贷款业务。为强化村镇银行风险防控，《通知》明确，主发起行要切实履行监督职责，对所发起设立村镇银行的财务和风险条线的负责人实施定期轮岗交流。高风险村镇银行和主发起行要分别落实好风险处置的主体和牵头责任，按照“一行一策、分类处置”原则，制定处置方案，按照市场化、法治化原则综合运用增资、协助清收、资产转让等多种措施化解风险。

八、村镇银行的财税政策分析

财政奖补力度和期限有限。2010年9月，财政部修订完善的《财政县域金融机构涉农贷款增量奖励资金管理暂行办法》规定，各级财政部门对县域金融机构上一年度涉农贷款平均余额同比增长15%的部分，按2%的比例给予奖励，奖励资金由中央和地方财政按规定的比例分担。但东、中、西部地区可享受补贴的期限分别为该机构开业当年（含）起3年、4年、5年内。二是财政奖补资金不能及时足额到位。由于增量奖励条件偏严格、地方财政困难、行政审批环节复杂等原因，一些地区存在财政奖补资金不能及时足额到位的情况。三是税费优惠期限为5年，并采取“一刀切”方式。在村镇银行税费优惠5年期满后，立即按正常金融企业开始征收相关税费。而村镇银行企业所得税率为25%，远高于农信社12.5%的水平。四是村镇银行不在财政专户准入名单内。